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保定市人民政府关于《保定市封山禁牧条例(草案)》的说明

作者:保定人大  来源:本网整理  发布时间:2019/6/28 16:14:39  
 

 
保定市人民政府
关于《保定市封山禁牧条例(草案)》的说明
 
2019年6月6日在保定市第十五届人大常委会第十六次会议上
 
保定市自然资源和规划局党组书记王贺鹏
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    我受市政府委托,现就《保定市封山禁牧条例(草案)》(以下简称《条例》)作如下说明:
    一、制定《条例》的必要性
    一是强化我市生态支撑功能的需要。我市地处白洋淀上游,西部山区林草、湿地资源相对丰富,承担着雄安新区区域生态支撑的重要功能。制定封山禁牧《条例》有利于保护林地、草地、湿地等自然资源,对维持区域生态平衡、改善生态环境、提高环境承载力具有十分关键的作用。做好封山禁牧工作,既能更好的满足全市人民对良好生态环境的需求,同时也为雄安新区建设提供有力的生态保障,促进京津冀协同发展战略的有效实施。
    二是保护我市自然资源的客观需要。保定市是河北省森林资源、湿地资源大市。特别是近年来,在市委、政府的正确领导下,在市人大的法制监督指导下,我市紧紧抓住京津冀协同发展的历史机遇,以前所未有的力度加大植树造林,积极组织实施退耕还林还草还湿,取得了显著成效。截止2018年底,全市有林地面积达到934万亩,森林覆盖率达到32.2%;湿地总面积近60万亩;建立了5个国家级森林公园、2个省级森林公园,经营面积达78万亩。生态建设成果的来之不易对生态保护提出了新的更高的要求,由于历史习惯和一定数量贫困人口的存在,我市一些区域特别是西部山区仍然存在大量无序放养山羊的行为,据不完全统计,目前我市的山羊存栏约50万头左右,这对新造林地、草地、湿地等自然资源造成了一定的破坏,并且伴随着放牧活动,加大了人为诱发森林火灾的风险。
    三是进一步强化依法行政的需要。推进生态文明建设,制度建设是重中之重。由于现行法律规定不够具体,各级政府难以采取有效措施规范放牧人员的行为。一些县对封山禁牧工作出台过一些政策措施,但由于缺乏上位法依据,出台的措施或力度不够,或合法性上存在问题,有的县曾发生禁牧被提出行政诉讼且败诉的例子。因此,依法制定符合我市实际的地方性法规,把封山禁牧工作纳入法治化、制度化轨道,有利于进一步规范封山禁牧行为,建立封山禁牧工作长效机制,有效管护森林、草原、湿地等自然资源,巩固生态建设成果。
二、制定《条例》的指导思想和原则
    在指导思想上坚决贯彻习近平生态文明思想,立足保定市生态支撑区的功能定位,围绕建立我市封山禁牧工作制度保障的目标,以《中华人民共和国森林法》等法律法规为主要依据,结合我市封山禁牧工作的具体实际,坚持问题导向,突出合法性、针对性、有效性,使《条例》真正起到法治保障的作用。
《条例》的起草,注意把握了以下两个原则:
    一是遵循上位法规定。《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《立法法》等上位法明确规定了封山禁牧的基本原则、基本制度、管理体制以及地方立法权限等问题。在准确理解和把握上位法精神的前提下,《条例》对保定市封山禁牧工作的相关问题做出了具体规定。
    二是坚持立法尊重实际。我市区位及森林资源和生态环境状况有其独特性,因此《条例》的起草充分考虑了我市的森林、草地、湿地等自然资源和生态环境保护的实际问题和状况,突出地方特色,同时也参考借鉴了相关省、市的有关规定。
三、制定《条例》的主要依据
    主要依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《河北省封山育林条例》等法律、法规,并借鉴了其它省、市封山禁牧立法的经验和做法。
四、《条例》主要问题说明
    (一)框架设计
《条例》共五部分二十二条,虽然未分章节,但内容主要包括了立法的目的意义及一般原则(第一至第四条),配套保障措施(第五至第八条),封山禁牧的责任主体(第九至第十一条),封山禁牧的范围、内容、方式(第十二至第十七条),罚则(第十八至第二十二条)。
    (二)主要内容
      1、定义。根据《中华人民共和国森林法》及保定市封山禁牧工作的特殊性,《条例》将封山禁牧定义为“为保护林草植被、涵养水源,在规定期限内对划定的林地、草地、湿地等区域实施封育,禁止放羊、牛等草食性牲畜及相关破坏自然资源行为的管护措施。”
      2、基本原则。根据《中华人民共和国森林法》及保定市封山禁牧工作的特殊性,《条例》将保定市封山禁牧的原则设置为“统筹规划、生态保护与民生兼顾、封育管并重、政府主导和群众参与相结合”。
      3、明确了政府职责。为防止禁牧工作出现职责不清、体制不顺问题,《条例》在第九条对县级以上人民政府、县级以上自然资源部门及相关部门的职责进行了具体规定,并且明确了乡(镇)人民政府的职责,为我市封山禁牧具体工作的高效开展奠定了基础。
    (三)创新性机制和措施
    《条例》专门针对调研发现的突出问题,总结其他省、市封山禁牧工作中的成功经验,设置了一系列创新性机制和保护措施:
      第一、规定了保护所有权人利益。规定封山禁牧措施应当尽可能减少对经营权人其它正常生产经营活动的影响,保障其合法权益。
      第二、规定了封山禁牧的重点区域根据当前生态保护的重点任务,把自然保护区、重要湿地、森林公园、饮用水保护地等自然保护地纳入封山禁牧范围,使《条例》适应生态建设需要
      第三、规定了封禁措施的实施主体规定县级人民政府根据当地实际制定封山禁牧规划,发布封山禁牧令。封山禁牧的方式,由县级人民政府根据当地产业状况、农民(牧民)收入来源构成等实际情况,结合生态建设的需要决定。
      第四、规定了封山禁牧的自我约束机制,封山禁牧区的林地、“四荒”地等经营承包、流转合同应当约定禁牧条款;村委会应当组织引导村民订立封山禁牧公约,明确义务和责任,强化自我约束与管理。封山禁牧区内的相关国有企事业单位,其主管部门应当把禁牧工作列为经营管理者的考核内容,强化其封山禁牧责任。
      第五、为强化我市森林防火工作,有针对性的增加了对放牧人非法野外用火的处罚力度。
五、总结
    《条例》针对我市的森林、湿地资源相对丰富及地处雄安新区上游的区位特点,以遵循相关上位法确保合法性为前提,借鉴外省市的立法做法,总结本地行之有效的工作措施,凝炼上升为地方性法规,力求做到条文少、内容实,针对性有效性强,具有鲜明的保定特色。
以上说明连同《条例》,请一并审议。

 

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